来源：NRCap. 研究部
2025 年 11 月，财政部一项重大机构调整引发各界关注 —— 新设 “债务管理司”。这一举措被视为中国财政体系中具有战略意义的制度创新，在地方政府债务风险备受关注的当下，其设立释放出明确信号：治理地方债风险已从政策层面上升为制度优先事项。
一直以来，我国债务管理工作分散在多个司局，缺乏统一协调。随着经济发展，地方政府债务规模不断攀升，债务管理复杂度显著增加，原有管理模式已难以满足需求。此次债务管理司的设立，正是顺应形势，将债务管理职能进行整合，以提升管理效率和专业化水平。
地方政府债务现状剖析
（一）规模与结构
据权威数据显示，截至 2024 年末，中国政府债务规模达到约 92.6 万亿元人民币。其中，地方政府法定债务约为 47.5 万亿元，而隐性债务虽难以精准统计，但估计超过 10.5 万亿元 。这一数据背后，反映出地方政府债务结构的复杂性。法定债务是地方政府按照法定程序发行债券等方式形成的债务，相对透明、规范；而隐性债务则较为隐蔽，多通过地方政府融资平台（LGFV）等渠道产生。
若将地方政府融资平台形成的或有负债纳入计算，整体债务规模更为庞大。有研究估算，2023 年 LGFV 债务规模可能超过 60 万亿元，约占当年 GDP 的 48%。地方政府融资平台在过去一段时间，为地方基础设施建设、公共服务提升等发挥了重要作用，但其债务的快速增长也带来了潜在风险。
在地方财政收入方面，近年来土地出让收入大幅下行成为突出问题。土地出让收入一直是地方政府重要的财政来源之一，对地方政府偿债能力影响显著。随着房地产市场调整，土地出让收入锐减，使得部分地区偿债能力进一步弱化。一些地方政府在偿还债务本金和利息时面临困难，不得不采取债务滚续的方式，即通过借新债还旧债来维持资金周转，这无疑加大了债务滚续压力，也增加了未来的偿债风险。
（二）风险显性化
当前，地方政府债务风险逐渐显性化，引起各方高度关注。隐性债务问题长期存在，其隐蔽性使得监管难度较大，一直是债务风险的重要隐患。隐性债务往往缺乏明确的债务主体和规范的融资渠道，资金使用效率也参差不齐，一旦出现问题，可能引发连锁反应，对地方财政稳定和金融市场秩序造成冲击。
地方财政收入承压明显，除土地出让收入下行外，经济增速放缓、税收政策调整等因素也导致地方财政收入增长乏力。在支出刚性的背景下，财政收支矛盾加剧，偿债能力下降。部分地区财政收入难以覆盖债务本息支出，只能依赖上级转移支付或进一步举债来偿债，这使得债务风险不断积累。
债务滚续压力加大也使得地方政府债务风险进一步显性化。随着债务到期规模增加，地方政府若无法及时筹集足够资金偿还债务，只能不断滚动债务，这不仅增加了债务成本，还使得债务规模像滚雪球一样越来越大，一旦资金链断裂，就可能引发债务违约风险，进而影响政府信用和市场信心。
债务管理司成立解析
（一）成立背景
近年来，地方政府债务规模不断增长，风险逐渐累积，隐性负债问题长期存在且难以根除，成为经济发展中的潜在隐患。随着经济形势变化，地方财政收入面临压力，尤其是土地出让收入大幅下滑，使得地方政府偿债能力受到冲击，债务滚续压力剧增。在此背景下，设立债务管理司显得尤为迫切。过去，债务管理工作分散在多个司局，在面对日益复杂的债务问题时，这种 “九龙治水” 的模式逐渐暴露出诸多弊端，难以形成有效的监管合力，也无法满足当前债务管理的精细化需求。为有效应对地方债风险，加强债务管理，从制度层面解决问题成为当务之急，债务管理司的成立正是这一战略布局的关键举措，标志着治理地方债风险从政策层面上升到制度优先事项，旨在构建更加完善、高效的债务管理体系。
（二）职责与架构
根据财政部官网介绍，债务管理司主要职责涵盖多个关键方面。在制度建设上，拟订并执行政府国内债务管理制度和政策，拟订中央和地方政府债务管理制度和办法，为债务管理提供制度依据和规范准则。在债务计划与管理方面，编制国债和地方政府债余额限额计划，承担政府内债发行、兑付等有关管理工作，以及承担政府外债管理工作，拟订基本管理制度，全面统筹政府内外债的规划与运作 。在风险防控领域，加强政府债务监测监管，防范化解隐性债务风险，这是应对当前债务风险的核心任务之一。
从架构上看，债务管理司下设六个处，各司其职又协同配合。综合处负责综合协调与日常事务，为整个部门的高效运转提供支持。中央债务处聚焦中央债务管理，精准把控国债等中央层面债务的相关事宜。地方债务一处和地方债务二处则分别对地方债务进行细致管理，从不同维度、不同区域等方面入手，全面掌握地方债务动态。发行兑付处专注于政府债券的发行与兑付工作，确保这一关键环节的顺畅进行。监测管理处是风险防控的重要关卡，加强对政府债务的监测监管，特别是对隐性债务风险进行密切跟踪与防控，利用先进的监测技术和分析方法，及时发现潜在风险点并采取有效措施化解。
（三）成立意义
1. 提升治理效率
债务管理司的成立，彻底改变了以往债务管理分散在多个司局的协同任务模式，实现了债务管理由专门部门统筹负责。在过去，由于债务管理职能分散，不同司局之间在政策制定、执行和协调上存在诸多困难。例如，预算司负责债务限额管理，国库司负责债务发行兑付，在实际操作中，可能出现限额确定与发行节奏不匹配的情况，导致资金使用效率低下，政策执行效果大打折扣。而现在，债务管理司将这些职能整合，能够统一规划、协调行动，确保债务政策的一致性和连贯性。在制定债务发行计划时，可以综合考虑财政收支状况、市场资金供求等多方面因素，使债务发行更加科学合理，提高资金使用效率，从而有效提升债务治理效率。
2. 增强透明度与风险识别
债务管理司通过一系列具体职责的履行，极大地提升了市场透明度、问责机制与风险识别能力。在制定债务政策与监管框架方面，明确的政策和规范的监管框架为市场参与者提供了清晰的行为准则，使市场对政府债务管理的目标、方式和预期结果有了更准确的认识，增强了市场信心。设定债务限额是控制债务规模、防范债务风险的重要手段，通过明确中央和地方政府的债务限额，使债务规模处于可承受范围内，避免过度举债带来的风险。加强对隐性债务、或有负债的监测与处置是提升风险识别能力的关键。隐性债务和或有负债由于其隐蔽性和不确定性，一直是债务风险防控的难点。债务管理司利用先进的监测技术和专业的分析团队，对这些潜在债务风险进行实时跟踪和评估，一旦发现风险隐患，能够及时采取措施进行处置。同时，清晰的监管主体使得问责机制更加明确，对于违规举债、债务管理不善等行为，可以准确追究相关责任，强化了责任约束，进一步提升了市场透明度和风险防控能力。
3. 推动融资正规化
新部门的设立对推动地方政府融资方式正规化发挥着重要作用。在严格管理非规范化融资方面，以往地方政府通过融资平台进行隐性举债的行为较为普遍，这些非规范化融资方式不仅增加了债务风险，还扰乱了金融市场秩序。债务管理司成立后，加强了对这类行为的监管，严格限制融资平台的隐性举债，促使地方政府寻求更加规范、透明的融资渠道。在严谨地方债发行纪律上，对地方债发行的各个环节进行严格把控，从发行条件、发行程序到资金使用等方面都制定了严格的标准和规范，确保地方债发行合法合规、公开透明，提高地方债的质量和信誉。债务披露与信息报送标准化也是推动融资正规化的重要举措。通过统一的标准和规范，地方政府能够更加准确、及时地披露债务信息，使市场参与者能够全面了解地方政府的债务状况，增强了市场对地方政府债务的监督，促进地方政府融资行为更加规范、健康发展，实现 “去隐性化、走市场化” 的目标，为地方经济可持续发展奠定坚实基础。
（一）基建与企业发展模式转变
随着债务管理司的设立，地方政府借债空间收紧，这对依赖基建投资带动的 “粗放增长模式” 产生了重大影响。在过去，许多企业依靠大规模基建投资带来的市场需求实现快速增长，这种增长模式往往依赖外部资金投入，缺乏自身核心竞争力的构建 。而如今，随着地方政府债务管控加强，基建投资规模增速放缓，企业不能再单纯依靠政府大规模基建投资来获取发展动力。
企业增长将更依赖产业创新、技术突破以及商业模式自我循环能力等自身造血能力。产业创新是企业发展的核心驱动力之一，通过不断投入研发，开发新产品、新技术，满足市场不断变化的需求，企业才能在激烈的市场竞争中脱颖而出。以新能源汽车行业为例，特斯拉等企业通过持续的技术创新，在电池技术、自动驾驶技术等方面取得突破，不仅提升了产品性能，还开拓了新的市场空间，实现了企业的快速发展 。技术突破能够帮助企业提高生产效率、降低成本、提升产品质量，从而增强市场竞争力。在制造业领域，一些企业引入智能制造技术，实现生产过程的自动化、智能化，大幅提高了生产效率，降低了人力成本。商业模式自我循环能力也是企业可持续发展的关键。企业需要构建一个能够自我造血的商业模式，通过产品或服务的销售获取收入，再将收入投入到研发、生产、市场拓展等环节，形成一个良性循环。例如，一些互联网平台企业通过提供免费的基础服务吸引用户，再通过增值服务、广告等方式实现盈利，这种商业模式使得企业能够在不依赖外部大量资金投入的情况下实现自我发展。
对于早期创业者而言，这是一种 “回归基本面” 的信号。创业者需要更加关注产品或服务的核心价值，注重技术创新和商业模式的打磨，而不是盲目追求规模扩张和短期利益。在当前的市场环境下，只有那些真正具有创新能力、能够为用户创造价值的创业项目才能获得资本的青睐和市场的认可。创业者需要深入了解市场需求，找准痛点，通过创新的解决方案满足市场需求，打造具有竞争力的产品或服务 。同时，创业者还需要注重团队建设、财务管理等方面，提高企业的运营效率和抗风险能力，为企业的长期发展奠定坚实基础。
规范化的债务管理对优化民营资本配置环境具有重要意义。随着债务管理司加强对政府债务的管理，整体金融体系的风险结构得到改善。首先，降低了系统性风险。政府债务风险是金融体系风险的重要组成部分，地方政府债务规模的合理控制和风险的有效防范，能够减少因政府债务违约等问题引发的金融市场动荡，维护金融体系的稳定。当地方政府债务风险过高时，可能导致银行等金融机构的不良资产增加，影响金融机构的正常运营，进而引发系统性金融风险。通过加强债务管理，降低了这种风险发生的可能性，为民营资本提供了一个更加稳定的金融环境 。
提升了政府信用体系透明度。债务管理司对债务政策、债务限额设定以及债务信息披露等方面的规范管理，使得政府信用体系更加透明。民营资本在进行投资决策时，能够更加准确地评估政府的信用状况和债务风险，从而做出更加合理的投资决策。过去，由于政府债务信息不够透明，民营资本在参与政府相关项目投资时，面临较大的不确定性，这在一定程度上抑制了民营资本的投资积极性。现在，政府信用体系透明度的提升，增强了民营资本对政府项目的信心，吸引更多民营资本参与到基础设施建设、公共服务等领域 。
为社会资本提供了更清晰的政策预期。债务管理司的一系列举措，传递出政府加强债务管理、促进经济健康发展的明确信号，使得民营资本能够更好地理解政府的政策导向和经济发展规划。这为民营资本提供了更清晰的政策预期，减少了投资的盲目性和不确定性。例如，在基础设施建设领域，民营资本可以根据政府对地方债发行的规划和项目审批情况，合理安排投资计划，参与到符合政策导向的项目中，提高投资回报率。这种稳定的政策预期对风险投资、产业资本和长期资金而言均是利好，吸引更多社会资本进入市场，促进经济的活跃和发展 。
（三）投资机构需关注财政变化
对于投资机构而言，地方财政的结构性变化带来了新的挑战和机遇，需要密切关注。各地区财政收支能力变化对产业布局的影响不容忽视。财政收支能力的变化直接关系到地方政府对产业的支持力度和政策导向。一些财政收入充裕的地区，可能会加大对新兴产业的扶持力度，通过财政补贴、税收优惠等政策吸引相关企业入驻，推动产业升级和转型。而财政收支紧张的地区，可能会优先保障民生和基础设施建设等领域的支出，对产业的支持力度相对减弱。投资机构需要关注这些变化，及时调整投资策略，选择在财政支持力度大、产业发展前景好的地区进行投资。例如，在新能源产业发展中，一些地方政府为了推动产业发展，出台了一系列优惠政策，吸引了大量投资机构的关注和资金投入。
基建投资节奏的调整也会对投资机构产生影响。随着地方政府债务管理的加强，基建投资规模和节奏可能会发生变化。投资机构需要关注基建投资的动态，提前布局相关领域。如果基建投资规模收缩，与基建相关的建筑材料、工程机械等行业可能会受到冲击，投资机构需要谨慎评估这些行业的投资风险。相反，如果基建投资结构优化，一些新兴的基建领域，如新型基础设施建设（5G 基站建设、数据中心建设等）可能会迎来发展机遇，投资机构可以积极挖掘这些领域的投资机会 。
地方政府融资方式的重构也是投资机构需要关注的重点。债务管理司推动地方政府融资方式正规化，这意味着地方政府将更多地通过规范的债券发行等方式融资，减少非规范化融资行为。投资机构需要适应这种变化，了解新的融资方式和政策要求，以便更好地参与地方政府相关项目的投资。在债券投资方面，投资机构需要更加关注债券的信用风险、利率风险等，通过专业的分析和评估，选择优质的债券进行投资。
项目合作中政府方的信用与履约能力对投资机构至关重要。在与地方政府进行项目合作时，投资机构需要对政府方的信用和履约能力进行充分评估。债务管理司的设立有助于提升政府信用体系透明度，投资机构可以借助相关信息，更准确地了解政府的财政状况、债务情况以及过往的履约记录等。对于信用良好、履约能力强的政府，投资机构可以放心合作；而对于存在信用风险的政府，投资机构需要谨慎对待，采取相应的风险防范措施，如增加担保条款、加强合同管理等 。对于关注区域产业创新与项目落地的投资机构而言，地方财政的这些结构性变化将产生实际影响，只有密切关注并及时适应这些变化，才能在投资中把握机遇，降低风险，实现投资收益的最大化。
NRCap 观点与展望
NRCap（新仓资本）研究部认为，财政部债务管理司的设立意义深远，这不仅是应对当前地方债风险的短期有力举措，更是从顶层设计上推动财政体系现代化的关键一步。NRCap 研究部指出：“这标志着中国财政治理模式正从隐性担保、非标准融资向透明、规范、制度化方向转型。”
稳定的财政体系对民间资本、创新企业和早期创业生态产生着积极而深远的影响。对于民间资本而言，债务管理司的设立使得民间资本的风险定价更加准确。过去，由于地方政府债务信息不够透明，民间资本在投资时往往面临较大的风险不确定性，难以准确评估投资项目的风险与收益。而现在，随着债务管理的规范化和透明化，民间资本能够更加清晰地了解地方政府的债务状况和信用水平，从而更准确地对投资项目进行风险定价，做出更加合理的投资决策 。这有助于提高民间资本的投资效率，促进民间资本的合理流动，激发民间投资的活力，为经济发展注入更多动力。
创新企业也将受益于这一变革。稳定的财政体系为创新企业提供了更可预期的外部环境。创新企业在发展过程中，需要稳定的政策环境和金融环境作为支撑。债务管理司通过加强对政府债务的管理，降低了系统性风险，提升了政府信用体系透明度，为创新企业营造了一个更加稳定、可靠的发展环境。创新企业可以更加专注于技术研发和业务拓展，不用担心因政府债务问题引发的金融市场动荡对自身发展造成不利影响。在这样的环境下，创新企业能够更好地规划发展战略，加大研发投入，提高创新能力，加速成长壮大 。
早期创业生态也将变得更加健康和 “价值导向”。随着地方政府债务管理的加强，创业项目将更加注重自身的价值创造和商业模式的可持续性。过去，一些创业项目可能过度依赖政府的基建投资和政策扶持，忽视了自身核心竞争力的培养。而现在，在更加规范和稳定的财政环境下，早期创业项目需要凭借真正的创新能力、市场需求和商业价值来吸引投资和获得发展机会。这将促使创业者更加关注项目的本质，回归商业基本面，注重产品或服务的质量和用户体验，推动早期创业生态朝着更加健康、有序、价值导向的方向发展 。
从长远来看，债务管理司的设立是打造长期可持续发展生态体系的必要前提。一个稳定、健康的财政体系是经济持续健康发展的基石。通过加强地方政府债务管理，有效防范和化解债务风险，能够为经济发展提供稳定的财政支持和金融环境。在这样的基础上，企业能够更加稳健地发展，创新活力能够得到充分释放，市场资源能够得到更加合理的配置，从而推动整个经济社会实现长期可持续发展，构建起一个充满活力、富有韧性、可持续发展的生态体系 。
